Welke oorzaken vond de Algemene Rekenkamer al in 2007 voor het mislukken van ict-projecten bij de overheid?

In september 2014 werd bekend dat de Sociale Verzekeringsbank gestopt was met het meest recente ict-project. Ondanks vele jaren van falende projecten en meer kennis op het gebied van ict, lukt het de overheid niet om zinvol in de ict te investeren. In dit artikel zal worden ingegaan op de vraag welke elementen hier debet aan zijn en hoe het aantal succesvolle ict-projecten kan worden bevorderd. Ofschoon de Algemene Rekenkamer al in 2007 en 2008 heeft onderzocht waarom zoveel ict-projecten falen, heeft de overheid hierin geen kentering teweeg kunnen brengen. In dit artikel bekijken we de uitkomsten van dat onderzoek. Volgende week zal ik ingaan op de uitkomsten van de parlementaire enquete, die in 2014 is gehouden wegens het uitblijven van resultaat ondanks het rapport van de Algemene Rekenkamer.

De belangrijkste redenen die de algemene Rekenkamer vond voor het mislukken van de ict-projecten van voor 2007, waren:

  • De politieke complexiteit: De complexe belangen van de verschillende betrokken partijen; de politieke deadlines – iedere regering heeft maar 4 jaar om zijn eigen stempel op de projecten te drukken; en een gebrek aan heroverweging tijdens het proces. Er wordt te weinig gekeken of de software nog nuttig blijft tijdens de jaren van de ontwikkeling en of het systeem wel aan de gestelde eisen blijft voldoen.
  • De organisatorische complexiteit: De verschillende organisaties die samenwerken en van uit hun eigen belang naar het project kijken. Er is hierdoor een gebrek aan verbondenheid tussen de ict en de organisatie die ermee moet werken.
  • De technische complexiteit: De snelle ontwikkelingen op ict-gebied tegenover de rigiditeit van het politieke systeem – het voorgeschreven aanbestedingstraject en de politieke besluitvorming nemen veel tijd in beslag – en de complexiteit van de aansluiting op andere reeds bestaande systemen. De ontwikkeling van ict-projecten van de overheid nemen vaak vele jaren in beslag. Tegen de tijd dat een project is afgerond, zijn de technieken alweer verouderd of sluit het eindproduct niet meer aan op de wensen van de organisatie die het systeem moet gaan gebruiken.

    • De oplossing van de Algemene Rekenkamer voor deze problemen is in één zin samen te vatten: “Wees realistisch en houdt grip op uw ict-project.”

    Voorts heeft de Algemene Rekenkamer gekeken naar de financiële aspecten. De doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitgaven voor ict in de administraties konden niet worden beoordeeld, omdat er onvoldoende betrouwbare informatie voor was. Ook op de vermijdbare kosten en vertragingen kon de Algemene Rekenkamer niet ingaan, vanwege onvoldoende uitsplitsing van kosten. Wel schrijft de Rekenkamer over manieren om het bestuur te professionaliseren, door te wijzen op het onderlinge verband tussen alle overheidsprojecten en het aanleggen van een projectportfolio waarin de ict-projecten in onderling verband met de andere projecten bezien kunnen worden. Ook raadt de Rekenkamer aan te beginnen met leveranciersmanagement.

    Daarnaast kijkt de Algemene Rekenkamer naar de manier waarop in Engeland en de Verenigde Staten met ict-problemen wordt omgegaan. Met betrekking tot de aanpak in Engeland wijst men vooral op de Gateway Review. In Engeland vond men het belangrijk dat bij projecten met een groot financieel of strategisch belang, op cruciale momenten onafhankelijke vakgenoten meekijken of het project op de goede weg is. Het Engelse Office of Government Commerce (OGC), een bureau van het Engelse Ministerie van Financiën, heeft hiervoor een methode ontwikkeld: de OGC Gateway Review. Daarin worden programma’s en projecten op cruciale momenten van hun levenscyclus doorgelicht. In Engeland worden tegenwoordig bijna alle middelgrote tot grote projecten binnen de centrale overheid via deze methode gereviewd. Bij deze aanpak is vooral interessant dat de overheidsorganisaties gezamenlijk kunnen leren doordat de OGC de afzonderlijke ervaringen op basis van de reviewrapporten, die op zichzelf vertrouwelijk zijn, omzet in algemene lessen die binnen de overheid worden verspreid.

    In de VS is in 1996 de Clinger-Cohen-Act aangenomen. Deze wet komt erop neer dat alle budgethouders bij de Amerikaanse overheid verplicht zijn om bij het doen van investeringen in de ict een portfoliobenadering te hanteren, zoals dat ook gebeurt door vermogensbeheerders en fondsmamagers in de financiële markten. Deze wetgeving heeft ervoor gezorgd dat een Chief Information Officer werd ingesteld die alle ict-projecten moet goedkeuren. Dergelijke maatregelen (zowel de Engelse als de Amerikaanse aanpak) zouden ook in ons land een positieve invloed kunnen hebben op het welslagen van ict-projecten.

    Ondanks de duidelijke aanbevelingen uit het rapport van de Algemene Rekenkamer is het de overheid niet gelukt om een andere weg in te slaan. In 2012 is daarom besloten tot een parlementaire enquete, die nogmaals dezelfde onderzoeksvraag zou beantwoorden. Deze enquete is uiteindelijk in 2014 uitgevoerd, waarop de parlementaire commissie in het najaar van 2014 haar eindrapport heeft opgemaakt. In het artikel van volgende week zal op dit uitgebreide rapport van meer dan 200 pagina’s worden ingegaan. Het valt te betreuren dat na het uitgebreide rapport van de Rekenkamer onvoldoende actie werd ondernomen om een kentering teweeg te brengen. Als dit rapport serieuzer was genomen door de regering en de tweede kamer, was die parlementaire enquete niet nodig geweest.

    Lees ook de andere artikelen van mr. Sophia Sipkens.